Die Minimierung der zurückzulegenden Wege darf nicht vernachlässigt werden. Seit dem Zweiten Weltkrieg zeigt die Verkehrs- und Infrastrukturentwicklung  eindrucksvoll, dass der Ausbau der Verkehrsinfrastruktur zwar eine notwendige, aber keinesfalls hinreichende Bedingung zur Bewältigung der Verkehrsprobleme ist und vor allem regelmäßig zu spät kommt.

Der Siedlungsdruck auf die nationalen Metropolen ist hoch. So wird beispielsweise für Berlin bis zum Jahre 2025 ein Bevölkerungswachstum von 10 %, für München von 33 %, für Köln von 18 % und für Hamburg von 8 % prognostiziert. Es liegt auf der Hand, dass entsprechend der Bevölkerungszahlen nicht alleine mit Nachverdichtungsmaßnahmen auf diese Entwicklung reagiert werden kann. Es müssen zwangsläufig neue Baugebiete an den bisherigen Stadträndern entstehen. Insofern verwundert es nicht, dass – zwar mit abnehmender Rasanz – der Pkw-Besatz bundesweit nach wie vor steigt (zwischen 2000 und 2017 + 1,6 %). Gleichwohl ist dieser Befund vor dem Hintergrund des Zustands der Verkehrsinfrastrukturen für den MIV – entweder marode oder ohne weitere Aufnahmekapazität – fatal. Dennoch ist auch das derzeit vorhandene ÖPNV-Angebot oftmals keine Alternative, weil auch der ÖPNV zumindest innerstädtisch bereits an der Belastungsgrenze arbeitet.  In den Randbereichen – also dort, wo noch Fläche für die Erschließung neuer Baugebiete zur Aufnahme einer größeren Anzahl von Menschen ist – fehlt er hingegen..

Die Kunst künftiger Stadtentwicklung wird also einerseits darin liegen, durch geschickte Planungen Verkehre gar nicht erst entstehen zu lassen oder sie zumindest möglichst gering zu halten. Dies setzt voraus, dass Wohnen, Arbeiten und Freizeitgestaltung nicht unbedingt mit der Überwindung von größeren Distanzen verbunden sein müssen Damit ist zunächst die originäre Stadt- und Regionalplanung angesprochen. Eine wertvolle Hilfe kann hier das erst kürzlich in den Kanon der Baugebiete der BauNVO eingeführte „urbane Gebiet“ leisten, das bisher von der Planungspraxis eher verhalten aufgenommen wird. Es mag zwar eher auf die Überplanung von bestehenden Strukturen zugeschnitten sein, ermöglicht aber durchaus auch die Entwicklung von interessanten und lebenswert durchmischten Gebieten im Zusammenhang mit der Entwicklung neuer Quartiere. Als besonders vorteilhaft gegenüber den tradierten Gebietskategorien erweist sich dabei, dass die Durchmischung von Wohn- und gewerblichen Nutzungen nicht gleichgewichtig sein muss. Dies erhöht die Flexibilität im Rahmen der Aufsiedlung. Verkehre lassen sich durch eine entsprechende Städteplanung aber nicht nur innerhalb von Städten reduzieren, sondern durchaus auch innerhalb einer Region. Es reicht heute nicht mehr aus, bei Flächenentwicklung nur das eigene Gemeindegebiet im Blick zu behalten:  Die gesamte Region, ihre Entwicklung und ihre Perspektiven müssen ebenfalls berücksichtigt werden. Wenn es gelingt, den Speckgürtel um die Scharmstädte herum strukturell zu stärken, wird dies auch die Distanzen, die die Bewohner einer Region mit den bekannten negativen Folgen zu überwinden haben, verringern.

Neben einer auf Vermeidung von Verkehren ausgerichteten Bauleit- und Regionalplanung ist es unabdingbar, zeitgleich mit der Bereitstellung von Wohnbau- oder Gewerbeflächen umfassende und attraktive Mobilitätslösungen anzubieten. Dass dabei der Fokus – nicht zuletzt mit Blick auf die aktuellen Diskussionen um Fahrverbote in Innenstädten – nicht mehr auf dem MIV liegen kann, liegt auf der Hand. Gefragt sind also mit Blick auf § 1 Abs. 9 des BauGB, der bei der Aufstellung von Bebauungsplänen insbesondere die Berücksichtigung der Belange der Mobilität der Bevölkerung unter dem Gesichtspunkt der Verkehrsvermeidung verlangt, intelligente Mobilitätskonzepte. Größte Herausforderung in Deutschland ist dabei die Bereitstellung eines leistungsfähigen Ö(P)NV. Mit Blick auf das in vielen Städten bereits vorhandene Schienenverkehrsnetz und die entsprechende Tradition in Deutschland, ist schienengebundener Ö(P)NV häufig das Mittel der Wahl. Vor dem Hintergrund der nach wie vor schlechten Finanzierungslage ist es allerdings problematisch, dass die Kosten neuer Schienenwege – seien sie ober- oder unterirdisch – verhältnismäßig teuer sind und daher eine Umlage auf die durch die jeweilige Maßnahmen erschlossenen Grundstücke kaum in Betracht kommt. Will man also das Wachstum der Städte nicht am unterfinanzierten Ö(P)NV scheitern lassen, sind kreative Lösungen gefragt. In der letzten Zeit – zuletzt im Kölner Stadt-Anzeiger vom 10./11.02.2019 – werden daher immer wieder urbane Seilbahnen als sinnvolle Ergänzung zu bestehenden schienengebundenen ÖPNV-Strecken diskutiert. Obwohl es bereits weltweit zahlreiche Beispiele für erfolgreich realisierte Seilbahnsysteme gibt (die Pendelbahn in Portland [Oregon], die Stadtseilbahn in Istanbul, Umlaufseilbahn in Rumänien, Algerien, Singapur, Südamerika [z. B. Caracas, Rio de Janeiro]) und auch in Deutschland sich verschiedene Kommunenbereits mit entsprechenden Seilbahnprojekten intensiver beschäftigen (Bochum, Wuppertal, Bonn), sind die Beispiele für erfolgreiche Realisierungen noch dünn gesät. Auch für den gewerblichen Güterverkehr gibt es mittlerweile durchaus interessante Alternativen. Genannt sie hier beispielsweise „Cargo Cap“, eine Transportalternative für den Güterverkehr in Städten und Ballungsräumen als Ergänzung zu Straße, Schiene, Wasser und Luft: Palettierte Güter werden von Güterverteilzentren an der Peripherie von Städten oder Ballungsräumen in die Stadtteile oder zu Großkunden, Logistikzentren etc. automatisiert durch unterirdische Fahrrohrleitungen mit einem Innendurchmesser von nur 2,80 m schnell, wirtschaftlich, zuverlässig und umweltfreundlich transportiert. Obwohl das System vollständig entwickelt ist, hat es sich – ebenso wie die Seilbahnsysteme – bislang nicht etablieren können.

Am mangelhaften Rechtsrahmen kann dies nicht liegen. Das bundesdeutsche Seilbahnrecht basiert auf der Umsetzung der Richtlinie 2000/9/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.03.2000 über Seilbahnen für den Personenverkehr (Seilbahnrichtlinie). Überwiegend sind zur Umsetzung der Richtlinie spezielle Landesseilbahngesetze erlassen worden. Urbane Seilbahnen gehören zu den Anlagen des öffentlichen Verkehrs, so dass die hierfür geltenden ÖPNV-Gesetze zusätzlich maßgebend sind. In diesem Rahmen sind die üblichen Fragen der Kosten-/Nutzenrelation genauso zu klären wie bei herkömmlichen ÖPNV. Zumeist ist die Planung jedoch deutlich einfacher, weil es sich um kleinere Streckenabschnitte handelt und die Konflikte mit der vorhandenen Wohnbevölkerung um die Trassenführung und der Emissionen deutlich geringer sind als bei herkömmlichen Schienenverkehr. Genehmigungsrechtlich sehen die meisten Bundesländer für die Errichtung und die Änderung von Seilbahnen ein Planfeststellungsverfahren vor. In diesem Verfahren wird im Kern die öffentlich-rechtliche Zulässigkeit der Raumnutzung durch das Seilbahnsystem geregelt. Das Planfeststellungsverfahren ist im nationalen Recht das tradierte Genehmigungsverfahren für liniengebundene Infrastrukturen. Ein Planfeststellungverfahren ermöglicht es, in einem Verfahren über alle notwendigen öffentlich-rechtlichen Genehmigungen – mit Ausnahme der Unternehmergenehmigung und einiger weniger anderer Spezialgenehmigungen – verfahrensökonomisch durch einen einzigen Verwaltungsakt (Planfeststellungsbeschluss) zu entscheiden und dabei alle öffentlichen und privaten Belange bezogen auf das jeweilige Vorhaben einheitlich zu regeln (Konzentrations- und Duldungswirkung). Von Vorteil ist dabei, dass diejenigen Flächen, die für den Bau und späteren Betrieb der Seilbahn in Anspruch genommen werden sollen, im Wege der Enteignung in Anspruch genommen werden können. Unter optimalen Bedingungen kann ein Planfeststellungsverfahren – das im Übrigen beispielsweise auch für im Rahmen der Erschließung neuer Baugebiete ebenfalls oft anzutreffenden Stadtbahnvorhaben maßgeblich ist – ab dem Zeitpunkt der Antragstellung in rund einem Jahr abgearbeitet werden. In der Praxis dauern Planfeststellungsverfahren zwar häufig deutlich länger; das ist darauf zurückzuführen, dass die Genehmigungsbehörden personell unterbesetzt und verfahrensmäßig überlastet sind. Die personellen Engpässe auf Behördenseite können allerdings ohne weiteres durch die Zuarbeit von Externen behoben werden, etwa in dem ausgewählte Teile der Genehmigung durch den Investor in Abstimmung mit der Behörde zur Entscheidung vorbereitet werden.

Da es sich bei „Cargo Cap“ weder um ein Straßen- noch um ein Eisenbahnprojekt, eine Energieleitung o.ä handelt, greift keines der fachgesetzlich normierten Planfeststellungserfordernisse ein. Es sind also weder die Verfahrensfolgen noch die anspruchsvollen materiellen Kriterien des Fachplanungsrechts zu beachten. Beachtet werden muss lediglich der allgemeine bauplanungs- und bauordnungs- sowie umweltrechtliche Rahmen. Daneben müssen Nutzungsvereinbarungen mit den Grundstückseigentümern – das werden in erster Linie die zuständigen Straßenbaulastträger sein – sowie den potenziellen Anschlusskunden getroffen werden.

Es existieren also bereits jetzt vielfältige Möglichkeiten, Distanzen in und zwischen unseren Städten sowie zwischen unseren Städten und ländlichen Regionen zu verringern. Die Möglichkeiten müssen nur ergriffen werden.

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Dr. Tassilo Schiffer

ist als Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht Partner der bundesweit tätigen Anwaltssozietät CBH Cornelius Bartenbach. Er berät Unternehmen und öffentlich-rechtliche Körperschaften in allen Belangen des Bau- und Fachplanungsrechts. Einen besonderen Schwerpunkt bildet dabei die Begleitung von Verkehrsinfrastrukturprojekten und damit zusammenhängend das Recht der Enteignungsentschädigung.

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