Stärkung der sozialen Stadt durch Milieuschutzsatzung?

Ein Beitrag von Manfred Haesemann, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

Nicht allen ist der zivilisatorische Wert der sozialen Stadt bewusst, obwohl doch jeder, der die Großstädte Lateinamerikas oder Afrikas oder auch nur die „Gated Districts“ Nordamerikas kennengelernt hat, weiß, welchen großen Wert Wohnen darstellt, das sich nicht ständig krimineller Bedrohung ausgesetzt sieht. Die europäische Stadt verdankt die dem traditionellen Zusammenleben von Arm und Reich, von Wohenn und Arbeiten, von Handel und Unterhaltung.

Häufig ausgelöst durch den Zuzug von Kreativen, Künstlern, Studenten oder auch durch Infrastrukturmaßnahmen (U-Bahn, Universitäten etc.) werden traditionell durchmischte Stadtteile zunehmend interessant. Es kommt zu baulichen Aufwertungen bis zur „Luxussanierung“, Veränderungen der Eigentümerstruktur, der Nachbarschaftsverhältnisse und steigenden Mietpreisen. Finanzkräftigere Bewohner verdrängen die finanziell schwachen. Am Ende entstehen für Durchschnittsverdiener unbezahlbare Quartiere, andererseits soziale Probleme – bis zur Segregation –, die auf Kosten der Allgemeinheit aufgefangen werden müssen. Verdrängungsprozesse werden mit Rückgriff auf Vorgänge in England im 18. Jahrhundert, als der niedere Adel (gentry) vom Land unter Verdrängung der Bewohner zurück in die Zentren der Städte zog, Gentrifizierung genannt.

Dass Verdrängungsprozesse negative städtebauliche Folgen nach sich ziehen können, ist nicht zu übersehen. Das Baugesetzbuch enthält ein Instrument, das Gentrifizierungsprozessen entgegenwirken kann, die Erhaltungssatzung nach § 172 Abs. 1 Nr. 2 BauGB, die häufig auch „Milieuschutzsatzung“ genannt wird. Im Geltungsbereich bedürfen der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen der Genehmigung. Die Genehmigung darf nur versagt werden, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll.

Entscheidend ist also die Identifikation besonderer städtebaulicher Gründe, die es erfordern, die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung in einem intakten Gebiet zu erhalten. Ist z. B. die städtebauliche Infrastruktur auf eine geringe Mobilität (ältere Bevölkerung, Bevölkerung mit geringem Einkommen etc.) ausgerichtet, kann es ein besonderer städtebaulicher Grund sein, wenn zur Verhinderung einer Unterausnutzung der vorhandenen Infrastruktur der Erhalt der Zusammensetzung der Bevölkerung durch Satzung gesichert wird. Oder umgekehrt: Über den Zuzug einkommensstarker Bevölkerungskreise und der hieraus folgenden Erhöhung des Motorisierungsgrades werden Maßnahmen für den Individualverkehr notwendig; oder wenn Verdrängung und Abwanderung negative Folgen für andere Stadtquartiere haben, weil dort preisgünstiger Wohnraum zusätzlich geschaffen werden muss.

Häufig werden Mietschwellenwerte entwickelt, die gebietsspezifisch als tragbar gelten. Führt ein Modernisierungsvorhaben zu einem Übersteigen der gebietsspezifischen Höchstmiete, kann die Genehmigung versagt werden. Im Reflex kommt es also auch zum Mieterschutz, obwohl die Erhaltungssatzung nicht dem Schutz einzelner Bewohner dient, so dass sie prinzipiell auch dann greift, wenn Wohnungen leer stehen, oder Bewohner mit der Baumaßnahme einverstanden sind und sogar, wenn es sich um Um- oder Modernisierungsmaßnahmen des selbstnutzenden Wohnungseigentümers handelt.

Der Erlass von Erhaltungssatzungen führt zu erheblichem personellem und finanziellem Aufwand. Sie können mit der Normenkontrolle gem. § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO angegriffen werden und können nichtig sein, wenn nicht zur Begründung mit aller Akribie die Grundlagen zusammengetragen werden (Aufwertungspotenzial, Verdrängungspotenzial, Verdrängungsdruck, Auswirkung auf die Infrastruktur etc.).

Wenn in einem Quartier alle Änderungen oder Nutzungsänderungen auch der Genehmigung nach der Erhaltungssatzung bedürfen, entsteht erheblicher Prüfaufwand. Überdies enthält § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1-6 BauGB eine ganze Reihe von Ausnahmen. Danach ist die Genehmigung beispielsweise zu erteilen, wenn es um die Herstellung eines zeitgemäßen Ausstattungszustands oder um Anpassung an Mindestanforderungen der Energieeinsparverordnung geht. Die Abgrenzung zwischen Modernisierung und Luxussanierung ist dabei alles andere als einfach.

Besonders schwierig wird es, wenn die Landesregierung durch Verordnung bestimmt hat, dass in Gebieten einer Erhaltungssatzung die Begründung von Wohnungs- oder Teileigentum der Genehmigung bedürfen. Die Aufteilung von Mehrfamilienhäusern ist erfahrungsge-mäß besonders geeignet, Gentrifizierungsprozesse in Gang zu bringen. Ein besonders scharfes Schwert ergibt sich daraus, dass nach
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB im Geltungsbereich einer Erhaltungssatzung ein Vorkaufsrecht der Städte und Gemeinden besteht, das zudem abweichend vom vertraglich vereinbarten Preis ausgeübt werden kann, wenn der vereinbarte Kaufpreis den Verkehrswert deutlich überschreitet.

Wirklich effizient werden Erhaltungssatzungen häufig erst über eine konsequente Anwendung des Vorkaufsrechts. Dies erfordert erhebliche Haushaltsmittel, die über Reprivatisierungen nur bedingt wieder eingespielt werden können. Im Ergebnis entsteht viel Aufwand und viel Bürokratie, oft begleitet von erheblicher Rechtsunsicherheit. Lohnender erscheint oft eine kommunale Wohnungsbaustrategie, die den Wohnungsmarkt durch Schaffung von ausreichenden und preiswerten Wohnbauflächen entlastet. Anreize für die Wohnungsbauwirtschaft sind in der Regel effektiver als noch so perfektionierte Regulierungssysteme. Milieuschutzsatzungen können nur die größten Ausschläge einer negativen Entwicklung kappen. Stabilisiert werden Verdrängungsquartiere durch die zügige Neugenerierung von Wohnbauflächen sowie dem Einsatz der nötigen Instrumente zur Schaffung bezahlbaren Wohnraums, am besten in Kooperation zwischen Stadt und Wohnungsbauwirtschaft.

Das Miteinander von Stadt und Wohnungsbauwirtschaft („Bündnis für Wohnen“) dürfte häufig erfolgreicher sein, als das durch jede Regulierung verursachte Gegeneinander, umso mehr, wenn dies nicht nur die städtischen Finanzen belastet, sondern Mitarbeiter bindet, die besser bei der Entwicklung von Wohnungsbauflächen wertvolle Dienste leisten könnten. Intelligente integrierte Stadtentwicklung, zielorientiertes Flächenmanagement, effiziente Bauleitplanung und zielgenaue Nachverdichtung sind Grundpfeiler der sozialen Stadt.

 

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